《民政部 国家发展改革委 公安部 财政部 中国人民银行 市场监管总局 金融监管总局关于加强养老机构预收费监管的指导意见》政策解读

规范养老机构预收费 促进行业健康有序发展
 ——《民政部 国家发展改革委 公安部 财政部 中国人民银行 市场监管总局 金融监管总局
关于加强养老机构预收费监管的指导意见》政策解读

预收费模式是一种常见的商业模式，广泛应用于服务业。随着我国养老服务快速发展，一些养老机构出于迅速回笼资金、增加客户黏性、降低运营风险等考虑，也采取了预收费模式运营，主要有预收养老服务费、押金和“会员卡”“会员费”等形式。预收费在一定程度上，让老年人及家属享受了优惠的价格，节省了逐月交费的时间成本。但也要看到，一些养老机构预收大额费用后，出现了不按合同履行义务、资金管理使用不规范、资金链断裂破产倒闭等情况，导致风险积聚。甚至有一些不法分子，打着“养老服务”的名义，以“高利息、高回报”为诱饵，实施非法集资，骗老年人的“养老钱”。近年来，代表委员、社会公众、专家学者强烈呼吁尽快从国家层面出台监管政策，规范养老机构预收费行为，从源头加强治理。民政部会同国家发展改革委、公安部、财政部、中国人民银行、市场监管总局、金融监管总局积极回应人民群众的新要求新期待，从预收费“小切口”解决群众身边的养老服务“大问题”，通过深入基层调研、反复研究论证、广泛听取意见，深挖根源找准问题，在总结地方试点经验、借鉴其它行业做法的基础上，提出了一系列管理措施，形成了全链条管理要求。7部门联合出台的《关于加强养老机构预收费监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），在推动养老服务高质量发展道路上，迈出了重要新步伐。

一、《指导意见》出台的重要意义

一是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措。党的十八大以来，党中央、国务院高度重视发展与安全问题。习近平总书记在2023年中央经济工作会议上强调：“必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰”。习近平总书记的重要指示精神为统筹做好养老服务促进发展与监管工作提供了根本遵循。2019年印发的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》提出，对销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，要采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。2020年印发的《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度 促进养老服务高质量发展的意见》再次强调要加强对养老服务机构预收服务费用的规范管理。2023年10月召开的中央金融工作会议强调管行业必须管风险，严密防范一般商事行为异化为非法金融活动。《指导意见》深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，通过加强预收资金收取、管理、使用、退还的全链条监管，将养老机构的收费行为纳入法治化、规范化轨道，堵塞不法分子假借预收费非法集资的渠道，为促进养老服务高质量发展提供有力法治保障。

二是维护老年人合法权益，提高资金安全水平的迫切需要。习近平总书记多次强调，要维护好老年人合法权益。只有老年人资金安全有保障，才能在养老机构里住得安心静心舒心。《指导意见》着眼于规范收费、合理使用、安全管理、风险防范，通过明确收取要求、规范使用用途、加强退费管理、强化事中事后监管措施等，扎紧预收费的“法治篱笆”，将风险隐患降到最低。针对一些养老机构“一床多卖”、超长期限预收费、资金挪作他用、无故拖延退费、变相诱导消费等问题，提出严禁养老机构超过床位供给能力承诺服务、限定预收费期限和额度、限制资金使用用途，规范服务协议内容和退费、严禁诱导交费等一系列要求，坚决整治收费乱象；针对风险隐患较大的押金、会员费，在日常监管的基础上，采取银行存管和风险保证金方式管理，发挥金融机构前哨作用，进一步提高资金安全水平。《指导意见》提出的一系列管理措施，提高了消费安全系数，让老年人及家属消费得更放心安心。

三是规范行业发展，稳定市场预期和行业发展信心的客观要求。坚持稳中求进、以进促稳是做好当前经济工作的重要要求。《指导意见》把握“稳”和“进”的关系，以“稳”养老服务市场秩序为前提，来推动预收费风险化解的“进”；以强化跨部门协同、全链条监管的“进”，来促进养老服务市场秩序的“稳”。第一方面，肯定了养老机构为解决建设资金不足，纾解运营压力，采取预收费模式运营，是市场主体多样化发展的结果；第二方面，填补全国层面监管制度空白，对养老机构预收费行为划红线、立标尺，以公开公正透明的监管规则和标准，让监管有规可依、让机构诚信合规运营有章可循；第三方面，构建协同监管体系，明确部门职责分工和协同配合，强化工作衔接配合，增强跨部门日常监管、风险监测、分类处置的统筹性和协调性，形成有效监管合力。《指导意见》的出台，既净化了养老服务市场生态，规范引导行业向健康有序的方向发展，也注重与宏观政策保持一致性，不搞一刀切、急刹车，通过营造稳定透明公开、可预期的政策环境，进一步稳固行业投资和发展的信心。

二、《指导意见》的主要内容

《指导意见》共4部分14项要求，主要从四方面作出规定：

（一）明确降风险促发展的总体要求。围绕2025年前建立健全跨部门养老机构预收费监管工作机制的目标，提出了加强养老机构预收费收取、管理、使用、退费的全链条监管理念，明确了实事求是、因地制宜，安全发展、守牢底线，务实高效、协同联动的基本原则。

（二）全链条规范养老机构收费行为。明确预收费的内涵，将养老机构在提供服务前向老年人及其代理人收取的养老服务费、押金和会员费全口径纳入监管。一是规定收取要求，限定养老服务费的最长预收周期和押金的最高预收额度，防控资金风险；授权省级民政部门对营利性养老机构收取会员费的最高收取额度等作出限制性要求。严禁养老机构超过床位供给能力承诺服务，防止“一床多卖”；要求预收费总额不得超过其固定资产净额，防止“资不抵债”。二是限定使用用途，明确限制性规定，确保专款专用。三是明确协议管理和退费要求，聚焦容易引发纠纷的问题，对签订协议、告知风险、开具发票、退还费用、解决争议等环节进行规范，最大程度保障老年人的合法权益。

（三）多措并举强化监督管理。根据风险隐患程度，实行分类监管，对为满足日常运营需要收取的养老服务费，以“双随机”和专项检查、抽查审计、风险监测等日常监管为主；对为特定用途收取的押金，以及资金额度高、风险较大的会员费，在日常监管方式的基础上，采取商业银行存管，确保专款专用，要求留存一定金额的风险保证金，确保发生纠纷时有一定清偿能力。

（四）保障组织实施。明确各部门职责分工与协同配合。要求各地制定配套政策，细化管理要求和具体措施，抓好贯彻落实。要求各地设置合理过渡期，并督促指导已经收取预收费的养老机构按照规定完成相应手续。要求前期已经出台预收费管理办法的地区，做好政策衔接适用。

三、《指导意见》的贯彻落实

一分部署，九分落实。政策的生命力在于贯彻落实，一个好的政策制定出台后，高质高效落地是关键。下一步，民政部门将从四个方面推动《指导意见》落实落细。

一是对标任务细化措施。从实际出发、因地制宜，突出地方特色和发展要求，牵头制定实施细则或者相应管理办法，细化管理要求和具体措施；根据本地区经济发展水平和养老机构发展现状，会同相关部门在研究论证的基础上，确定当地养老服务费的最长预收周期、押金的最高预收额度、会员费的最高额度和风险保证金的留存比例等限制性要求。会同地方金融监管部门制定存管制度，明确存管规则，细化判定资金异常流动的情形，确定本地区承接业务的银行名单等。

二是健全协同监管机制。会同相关部门健全养老机构预收费监管的工作机制，明确责任分工，压实监管责任，建立健全定期通报问题线索、定期研判重大风险隐患、行刑衔接案件移交、协同配合存量攻坚等工作机制；与银行系统建立沟通合作机制，完善养老机构预收费风险监测、预警提示、异常报告等工作流程，指导存管银行根据监管规则，建立养老机构账户管理系统，归集养老机构资金收取、使用等信息，明确存管银行接入标准，与民政部门信息系统实现对接，形成行业主管部门与金融机构双向发力的管理模式。

三是帮助机构平稳过渡。结合本地区实际设置合理过渡期，在过渡期内指导帮助养老机构完成开立专用存款账户、转入资金、信息报送等手续，做好政策实施的衔接与准备。多渠道、多平台开展政策宣传和解读，提高广大群众和养老机构的政策知晓率。

四是探索创新监管方式。利用信息化、大数据等手段，加强对养老机构预收费的事中事后监管，探索监测模型，提高监测预警的精准度。探索开展养老机构信用等级动态评估，并根据信用等级不同，实施差异化监管要求；完善并推行养老服务协议示范文本，探索养老服务合同网签，规范签约履约行为；积极对接保险机构，探索“履约保证保险”等商业保险等方式，进一步降低消费风险。