NJA 2001 s. 210
Ett i förordning meddelat bemyndigande för Finsk-svenska gränsälvskommissionen att föreskriva vissa begränsningar och förbud för fisket inom Torne älvs fiskeområde har ansetts utgöra myndighetsutövning.
HD
Sverige och Finland träffade d. 16 sept. 1971 en överenskommelse, gränsälvsöverenskommelsen, om samarbete i vissa frågor beträffande vattenområdena i Könkämä och Muonio älvar, delar av Torne älv (gränsälvarna mellan de båda länderna) samt viss del av Bottniska viken vid Torne älvs utflöde. Samarbetet avsåg bl.a. fisket. För samarbetet inrättades ett särskilt mellanstatligt organ, Finsk- svenska gränsälvskommissionen. I en bilaga till överenskommelsen intogs en fiskestadga för området. Enligt kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan äger denna tillämpning i Sverige. Sverige och Finland har senare kommit överens om bl.a. den ändringen i stadgan att Gränsälvskommissionen bemyndigats att föreskriva vissa begränsningar och förbud vad gäller fisket i området (se artikel 22 2 st. första meningen i stadgan). Genom förordningen (1987:976) om ändring i kungörelsen 1971:1018 intogs i kungörelsen motsvarande bemyndigande.
Förordningen 1987:976 grundades inte på ett sådant beslut av riksdagen som i 10 kap. 5 § regeringsformen är föreskrivet för överlåtelse av sådan befogenhet till mellanfolklig organisation som det här var fråga om. I ett mål om brott mot en föreskrift som Gränsälvskommissionen hade utfärdat med stöd av förordningen uttalade HD att den i regeringsformen stadgade ordningen för överlåtelse av ifrågavarande slag fick anses ha blivit åsidosatt i väsentligt hänseende samt att felet framstod som uppenbart. Till följd av bestämmelsen i 11 kap. 14 § regeringsformen kunde Gränsälvskommissionens ifrågavarande föreskrift därför inte tillämpas i målet, varför åtalet ogillades. (NJA 1996 s. 370.)
Härefter har i lagen (1997:201) om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigats att meddela sådana föreskrifter om fisket som behövs för att uppfylla den mellan Sverige och Finland träffade gränsälvsöverenskommelsen. Enligt lagen får regeringen också överlämna till kommissionen att i särskilda fall besluta i frågor om fisket i området. (Se prop. 1996/97:94 och NJA II 1997 s. 233 ff.)
Bemyndigandet i förordningen 1987:976 har inte formellt upphävts. Genom en särskild överenskommelse mellan Sverige och Finland om ändring i stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde har dock artikel 22 2 st. första meningen i stadgan suspenderats tills annat överenskommes (se regeringsbeslut d. 15 maj 1997, Jo 97/541).
G.P. och sex andra personer, vilka alla är yrkesfiskare i det aktuella området, gjorde gällande att de lidit ekonomisk skada till följd av de förbud och andra begränsningar vad gäller fisket som beslutats av Gränsälvskommissionen med stöd av 1987 års förordning. De hävdade att skadan hade vållats dem genom två olika fel som staten hade begått. Det ena felet hade begåtts av regeringen genom att denna i förordningen bemyndigade Gränsälvskommissionen att meddela föreskrifter om fisket. Det andra felet hade begåtts av Gränsälvskommissionen genom att denna med stöd av bemyndigandet utfärdade regler för fisket.
G.P. och medparter (ombud förbundsjuristen R.N.) väckte vid Stockholms TR talan mot staten med yrkande att det skulle fastställas att staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen var skyldig att ersätta dem för den lidna skadan. De åberopade därvid det fel som de menade att Gränsälvskommissionen hade begått. Härefter väckte de, med åberopande jämväl av bestämmelsen i 3 kap. 10 § skadeståndslagen, talan rörande samma skada i HD med yrkande om att det skulle fastställas att staten på grund av det av regeringen begångna felet var skyldig att ersätta skadan.
Justitiekanslern bestred som företrädare för staten kärandenas talan i HD men yrkade i första hand att käromålet skulle avvisas. Detta yrkande ogillades av HD genom beslut d. 28 nov. 2000 (NJA 2000 s. 637).
Som grund för statens bestridande anförde Justitiekanslern i huvudsak följande. Regeringens bemyndigande för Gränsälvskommissionen att utfärda föreskrifter för fisket utgör inte myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen och kan därför inte grunda skadeståndsansvar för staten. Även om meddelande av föreskrifter, s.k. normbeslut, kan vara att anse som myndighetsutövning krävs det för att ett beslut skall vara skadeståndsgrundande jämlikt angivna lagrum att det skall ha omedelbar rättsverkan för enskilda. Det är uppenbart att beslutet om bemyndigande i 1987 års förordning inte har sådan omedelbar rättsverkan. Härutöver kommer att det inte är fråga om ett bemyndigande i sedvanlig bemärkelse utan om en oriktig överlåtelse av beslutsbefogenheter till en mellanfolklig organisation.
Betänkande
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, RevSekr M. föreslog i betänkande följande dom: Domskäl. Justitiekanslern har som grund för statens bestridande anfört att regeringens felaktiga beslut om bemyndigande för Gränsälvskommissionen att utfärda föreskrifter för fisket inte utgör myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Bl.a. har påpekats att beslutet inte hade omedelbar rättsverkan för enskilda personer och att det inte rörde sig om ett bemyndigande i sedvanlig bemärkelse utan om en oriktig överlåtelse av beslutsbefogenheter till en mellanfolklig organisation.
Skadeståndslagen gör en skillnad mellan statens ansvar vid myndighetsutövning och ansvaret vid annan verksamhet, av Hellner kallad privaträttslig verksamhet (Jan Hellner/Svante Johansson, Skadeståndsrätt, 6 uppl., 2000 s. 448 ff.).
I motiven till skadeståndslagen förs ingående resonemang kring gränsdragningen mellan myndighetsutövning och privaträttsligt färgad verksamhet. Någon gräns mot normbeslut dras inte och det får förutsättas att sådana beslut inte undantas från tillämpningsområdet för 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Enligt B. är de allmänna skälen för skadeståndsansvar vid myndighetsutövning vägande även vid normbeslut (B.B. Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976 s. 67).
Att beslutsrätt delegerats till Gränsälvskommissionen saknar ävenledes betydelse i sammanhanget, enär beslutsrätten avser frågor för vilka staten normalt svarar (B. a.a. s. 116 f.).
En grundläggande förutsättning för att G.P. och medparter skall kunna få bifall till sin talan i HD är emellertid att den påstådda skadan i sig är ersättningsgill. I denna fråga gör HD följande bedömning.
Det bemyndigande att utfärda föreskrifter för fisket inom Torne älvs fiskeområde Gränsälvskommissionen erhöll genom 22 § i 1987 års förordning var ett resultat av förhandlingar mellan de svenska och finska regeringarna inom ramen för gränsälvsöverenskommelsen mellan de båda länderna av d. 16 sept. 1971. De föreskrifter Gränsälvskommissionen utfärdade med stöd av bemyndigandet var sådana som av de fiskevårdande myndigheterna i de båda länderna bedömts angelägna ur fiskevårdssynpunkt. Föreskrifterna var ägnade att på sikt tillgodose även yrkesfiskarnas intressen.
Med stöd av bemyndigandet i 1997 års lag om befogenhet att besluta om fisket inom Torne älvs fiskeområde har regeringen utfärdat föreskrifter för fisket av samma slag som de tidigare av Gränsälvskommissionen utfärdade föreskrifterna.
1987 års förordning har, såsom påpekats av Justitiekanslern, formellt sett aldrig upphävts eller ändrats. Det bemyndigande för Gränsälvskommissionen att utfärda generella föreskrifter för fisket inom området som gavs i förordningen har tillfälligt ersatts av motsvarande bemyndigande för regeringen i 1997 års lag. Syftet med bestämmelserna är i båda fallen att kunna fullfölja de överenskommelser som ingås med den finska regeringen om fisket i området. Yrkesfiskarna kan mot bakgrund härav rätteligen ej anses ha lidit någon ersättningsgill skada på grund av Gränsälvskommissionens föreskrifter. Käromålet skall sålunda lämnas utan bifall.
Domslut
Domslut. G.P:s och medparters i HD förda skadeståndstalan ogillas.
HD (JustR:n Magnusson, Svensson, Westlander, referent, och Pripp) beslöt följande dom:
Domskäl
Domskäl. Den avgörande frågan i målet är om regeringens beslut i 1987 års förordning att bemyndiga Gränsälvskommissionen att föreskriva vissa begränsningar och förbud för fisket inom Torne älvs fiskeområde utgör myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen.
I motiven till skadeståndslagen förs vad gäller det allmännas skadeståndsansvar ingående resonemang om gränsdragningen mellan myndighetsutövning och privaträttsligt färgad verksamhet. Frågan om normbeslut utgör myndighetsutövning och därmed faller under det angivna lagrummets tillämpningsområde diskuteras inte uttryckligen. Dock anges några exempel på myndighetsutövning som kan sägas vara av normbeslutskaraktär, nämligen beslut om avstängning av väg eller gata för viss trafik och, på sjöfartens område, beslut om föreskrift som meddelas med stöd av sjötrafikförordningen eller sjötrafikkungörelsen (se prop. 1972:5 s. 499). Det får antas att normbeslut inte är undantagna från tillämpningsområdet för 3 kap. 2 § skadeståndslagen (jfr B.B. Skadestånd vid myndighetsutövning I, 1976 s. 67 och s. 377 ff., samt L.M. Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989 s. 67 ff.).
Regeringens bemyndigande för Gränsälvskommissionen medförde i sig inte någon omedelbar rättsverkan för kärandena i målet. Det var först genom att kommissionen utnyttjade bemyndigandet och utfärdade föreskrifter om fisket som kärandenas rätt kom att direkt påverkas. Detta är emellertid inte en omständighet som medför att regeringsbeslutet faller utanför tillämpningsområdet för 3 kap. 2 § skadeståndslagen. I motiven (prop. 1972:5 s. 502) sägs att under §:ns tillämpningsområde faller inte endast sådana beslut eller åtgärder som har omedelbara rättsverkningar för den enskilde. Det påpekas att den omständigheten att det i lagtexten talas om skada som vållas genom fel eller försummelse vid, inte genom, myndighetsutövning, innebär att bestämmelsen omfattar åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår endast som led i myndighetsutövningen men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde.
Att beslutsrätten delegerats till Gränsälvskommissionen är heller inte en omständighet som medför befrielse från skadeståndsansvar (jfr a. prop. s. 321 och 505 f. samt B.B. a.a. s. 116).
Mot bakgrund av det anförda får regeringens beslut om bemyndigande för Gränsälvskommissionen att föreskriva vissa förbud och begränsningar för fisket i det ifrågavarande området anses vara myndighetsutövning i den mening som avses i 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Staten är därför skyldig att ersätta kärandena för den skada som de kan ha lidit till följd av regeringsbeslutet.
Domslut
Domslut. HD fastställer att staten är skyldig att till G.P. och medparter utge ersättning för den skada som de kan ha lidit till följd av regeringens beslut att i förordningen (1987:976) om ändring i kungörelsen (1971:1018) om tillämpning av stadgan för fisket inom Torne älvs fiskeområde bemyndiga Finsk-svenska gränsälvskommissionen att föreskriva vissa begränsningar och förbud för fisket inom området.
JustR Lars K. Beckman var skiljaktig och anförde: Regeringens bemyndigande för Gränsälvskommissionen att föreskriva vissa begränsningar och förbud beträffande fisket inom Torne älvs fiskeområde är som framgår av rättsfallet NJA 1996 s. 370 felaktigt. G.P. och medparter för vid Stockholms TR en skadeståndstalan mot staten som grundas på de förbud och andra begränsningar vad avser fisket som beslutats av Gränsälvskommissionen med stöd av regeringens bemyndigande.
I förevarande mål är enbart fråga om skada på grund av regeringens felaktiga bemyndigande och HD kan inte pröva frågan om skada på grund av Gränsälvskommissionens beslut. Regeringens bemyndigande har inte haft någon omedelbar rättsverkan för enskilda och kan därför prövat för sig inte föranleda någon skadeståndsskyldighet. Den talan som förs av G.P. och medparter skall alltså ogillas.
HD:s dom meddelades d. 6 april 2001 (mål nr T 3310-00).