The international community will need to find a more comprehensive approach to the north of Kosovo, acceptable to the majority Serbs, that can serve in the interim to help normalize daily life there whilst the status issue remains unresolved.

By Gerard Gallucci

We have seen over the last several weeks EU policy for northern Kosovo twisting in the wind.  Since the apparent collapse of the EU “northern strategy” – drafted in the office of EU Special Representative to Kosovo, Pieter Feith – the main players on the Quint side (US, UK, Italy, Germany, France plus the EU and NATO) have backed away somewhat from suggestions that force might be used to bring the north under control.  Instead, they have increased pressure on Belgrade to cooperate on Kosovo while launching a second track with a “kinder and gentler” approach to bringing the north under control.  It seems that the new EU envoy to the north, Italian Ambassador to Pristina, Michael Giffoni, is trying to entice the northern Serbs into cooperating with the newly opened “EU House” in north Mitrovica with the lure of “practical improvements” for all communities.  He suggests leaving political issues aside for now.  The EU apparently has even sought to convince Pristina to accept Serbian judges designated by Belgrade for reopening the northern court.  (Serbia still has outstanding questions concerning which law the court would apply – UNMIK or Kosovo – and if the jurisdiction would include the Albanian-majority south and thus require Kosovo Albanian judges in the north.  In any case, the Albanians oppose any concession to the Serbs and the EU continues to allow them a veto in this regard.)

Giffoni has tried to distance himself from the “northern strategy”, even as Feith continues to reassure the Albanians that the Ambassador’s efforts are part of the EU’s support for it.  But the EU appears to have taken on board the notion that direct confrontation with the northern Serbs is unlikely to lead to quick progress.  For one thing, the past tough rhetoric on “parallel institutions” and the leaked details of the northern strategy made it impossible for the Serbian government to be seen as cooperative.  The new effort to appear to be putting aside political objectives while stressing practical assistance seems aimed, at least in part, at allowing Belgrade to accept a “status-neutral” EU presence in the north.  If the locals accept this “toe in the door,” then next steps in the northern strategy could yet unfold.

This is unlikely to succeed in the sense of leading to any near-term acceptance by local Serbs or Belgrade of any EU efforts to link the north to Kosovo institutions.  The EU faces as well further challenges in the form of Serbia-called municipal elections on May 30 for north Mitrovica (and Novo Brdo) and continuing disputes over attempted Albanian “returns” to north Mitrovica.  How they handle these could cause more conflict.  At some point, the international community will need to face the issue of finding a more comprehensive approach to the north, acceptable to the majority Serbs, that can serve in the interim to help regularize life there while status remains unresolved.

There are two reasons for this.  One, the ICJ decision – whenever it comes – will not by itself resolve status.  It is likely that there will still have to be, at some point, an agreement on Kosovo’s status with Serbia and within the UN Security Council, and perhaps even negotiations including both Belgrade and Pristina.  Two, the north has been for too long already without key institutions, including a fully functioning judiciary, but also a regularized structure for delivering and charging for public utilities (water and electricity) and overseeing land and property issues.  Some might also wish to include a customs mechanism in this category.  This all suggests the usefulness of implementing a status-neutral approach to filling the current institutional vacuum, one based on practical cooperation with the Serbian institutions already functioning in the north.  This would simply mirror the international acceptance of the fact of “independent” Kosovo institutions south of the Ibar.  For the south, part of the international community recognizes this independence and fully supports the Pristina government while the UN itself tacitly accepts the fait accompli of the UDI by staying, as much as possible, out of the way of institutions that are technically “parallel” to it under UNSCR 1244.  Serbia has not been given a veto over the international community’s approach to Pristina and Kosovo should have no veto over the international approach to the north.

Approaching the north in a status neutral manner means working with the existing local institutions there and encouraging and supporting their efforts to normalize daily life in their communities.  A key piece would be reopening local courts to deal with criminal and civil matters in cooperation with the local police.  (Police remain unable now to even write traffic tickets as there is no local court to adjudicate them.)  This could be achieved through reaching agreement with Serbia on a court with jurisdiction limited to the north, applying UNMIK regulations and law, with judges and other officials chosen by the Serbs but appointed by UNMIK and operating under the UN flag.  It would also include working with municipal officials on maintenance and development of utilities and required infrastructure, metering usage and charging fees (to be used locally), and regulating property issues.  It might also include a customs regime operating as part of UNMIK with fees, if collected, being retained in escrow or being used in the north for local requirements. All this would simply replicate what is already being done with Kosovo institutions in the south.

It seems unlikely that the EU will be able to go this far.  Fortunately, UNMIK remains fully present in the north in each of the four municipalities.  It is the logical entity to represent and apply UN authority in this part of Kosovo under 1244.  The EU’s northern strategy aims at the departure of the UN.  But unless the EU can produce a miracle breakthrough with the new approach represented by Ambassador Giffoni, it would seem time for the job to be given back to the UN.

Gerard M. Gallucci is a retired US diplomat. He served as UN Regional Representative in Mitrovica, Kosovo from July 2005 until October 2008. The views expressed in this piece are his own and do not represent the position of any organization. You can read more of Mr. Gallucci’s analysis of current developments in Kosovo and elsewhere by clicking here.

Kosovo – šta učiniti sa severom u međuvremenu

Međunarodna zajednica će morati da pronađe sveobuhvatniji pristup za sever Kosova, prihvatljiv za većinu Srba, koji bi u međuvremenu poslužio za normalizovanje svakodnevnog života dok pitanje statusa ostaje nerešeno.

Autor Džerard Galuči

Videli smo kako se tokom proteklih nekoliko nedelja politika Evropske unije za sever Kosova uvija kao na vetru. Uzevši u obzir očigledan neuspeh “strategije za sever” – osmišljene u kancelariji Specijalnog predstavnika EU na Kosovu, Petera Feitha – glavni igrači u sastavu Kvinte (SAD, Velika Britanija, Italija, Nemačka, Francuska, uz EU i NATO) pomalo su se distancirali od predlogâ da se primenom sile može ostvariti kontrola nad severom. Umesto toga, pojačan je pritisak na Beograd da sarađuje sa Kosovom, dok je istovremeno pokrenuta druga strategija sa “blažim i suptilnijim” pristupom kako bi se uspostavila kontrola nad severom. Čini se da novi izaslanik EU na severu, italijanski ambasador u Prištini, Michael Giffoni, pokušava da primami Srbe sa severa da sarađuju sa novootvorenom “kućom Evropske unije” u severnoj Mitrovici uz obećanje “praktičnog poboljšanja” za sve zajednice. Griffoni predlaže da se političke teme za sada ostave po strani. EU je, navodno, čak pokušala da ubedi Prištinu da prihvati srpske sudije koje je Beograd postavio za ponovno otvaranje suda na severu Kosova. (Srbija i dalje ima nekoliko otvorenih pitanja u vezi sa zakonima koji će se primenjivati – da li će to biti zakoni UNMIK-a ili zakoni Kosova – kao i da li će takođe imati nadležnost nad većinski-albanskim jugom, te stoga morati imenovati kosovske Albance za sudije na severu . U svakom slučaju, Albanci su protiv bilo kakvih ustupaka koji bi išli u korist Srba, dok im EU i dalje omogućava pravo veta u tom pogledu.)

Giffoni je pokušao da se distancira od “strategije za sever”, iako Feith nastavlja da uverava Albance kako su napori Ambasadora zapravo deo podrške EU strategiji. Međutim, čini se da je EU shvatila da direktan sukob sa Srbima na severu verovatno neće dovesti do brzog napretka. Kao jedno, prošlost teške retorike o “paralelnim institucijama” i detalji o strategiji za  sever koji su procurili, onemogućili su da Vlada Srbije bude viđena kao spremna za saradnju. Novi napor da se prikaže kako se politički ciljevi stavljaju na stranu, dok se istovremeno naglašava praktična pomoć, barem je delimično usmeren ka omogućavanju Beogradu da prihvati “statusno neutralno” prisustvo EU na severu. Ukoliko meštani prihvate ovu strategiju ubeđivanja, moguće je da će doći do sledećih koraka u strategiji za sever.

Malo je verovatno da će ovo uspeti u smislu da lokalni Srbi ili Beograd u skorije vreme prihvate bilo kakvo nastojanje Evropske unije da se sever Kosova poveže sa kosovskim institucijama. EU se uz to suočava i sa izazovima u vidu lokalnih izbora koje organizuje Srbija, a koji su zakazani za 30. maj za severnu Mitrovicu (i Novo Brdo), kao i daljih sporova oko pokušaja “povratka” Albanaca u severnu Mitrovicu. Način na koji će se postupiti po ovim pitanjima moglo bi da prouzrokuje čak i više sukoba. U nekom trenutku međunarodna zajednica će morati da se suoči sa pitanjem nalaženja sveobuhvatnijeg pristupa severu, koji bi bio prihvatljiv za većinu Srba, a koji bi u međuvremenu poslužio za regulisanje života tamo dok pitanje statusa ostaje nerešeno.

Dva su razloga za to. Kao prvo, odluka Međunarodnog suda pravde – kada god bude donesena – sama po sebi neće rešiti pitanje statusa. Vrlo je verovatno da će, u nekom trenutku, dogovor o statusu Kosova morati da se ostvari sa Srbijom, kao i u okviru Saveta bezbednosti UN, a možda čak i putem pregovora koji će uključivati i Beograd i Prištinu. Drugo, na severu već dugo ne postoje ključne institucije, što uključuje i potpuno funkcionisanje pravosudnih institucija, ali i nepostojanje regulisanih struktura za isporuku i naplatu komunalnih usluga (vode i struje), kao i nadzora nad zemljištem i imovinskim pitanjima. Neki bi takođe želeli da u ovu kategoriju uključe i mehanizme za carinu. Sve ovo ukazuje na korisnost primene statusno-neutralnog pristupa koji bi ispunio trenutni institucionalni vakuum, a koji počiva na praktičnoj saradnji sa srpskim institucijama koje već funkcionišu na severu. To bi jednostavno odrazilo međunarodno prihvatanje “nezavisnih” kosovskih institucija južno od Ibra. Za jug, deo međunarodne zajednice već prepoznaje ovu nezavisnost i u potpunosti podržava vladu u Prištini, dok sama organizacija UN prećutno prihvata svršen čin jednostranog proglašenja nezavisnosti, držeći se, koliko god je to moguće, izvan  institucija koje su tehnički “paralelne”, u skladu sa Rezolucijom 1244. Srbiji nije dato pravo veta na pristup međunarodne zajednice Prištini, tako da ni Kosovo ne bi trebalo da ima pravo veta na međunarodni pristup na severu.

Pristupanje pitanju severa na statusno-neutralan način podrazumeva rad sa postojećim lokalnim institucijama i podršku njihovim naporima da normalizuju svakodnevni život u svojim zajednicama. Ključni deo toga bi predstavljalo ponovno otvaranje lokalnih sudova koji bi u saradnji sa lokalnom policijoma rešavali krivična i građanska pitanja. (Policija je i dalje nemoćna čak i da napiše prijavu za saobraćajne prekršaje, jer ne postoji lokalni sud koji bi donosio presude). Ovo bi se moglo postići postizanjem sporazuma sa Srbijom po pitanju suda čija bi nadležnost bila ograničena na sever, koji bi primenjivao odredbe i zakone UNMIK-a, sa sudijama i ostalim zvaničnicima koje bi birali Srbi, ali koji bili imenovani od strane UNMIK-a i delovali pod zastavom Ujedinjenih nacija. To bi, takođe, obuhvatalo i rad sa opštinskim zvaničnicima na održavanju i razvoju komunalne infrastrukture, što podrazumeva merenje utrošene električne energije i naplaćivanje troškova iste (za lokalno korišćenje) i regulisanje imovinskih pitanja. Takođe, moglo bi da uključi i carinski režim, koji bi funkcionisao kao deo UNMIK-a, dok bi troškovi carine, ukoliko bi se naplaćivali, bili deponovani ili bi se koristili na severu za lokalne potrebe. Ovo bi jednostavno predstavljalo ponavljanje svega onoga što je već učinjeno sa kosovskim institucijama na jugu.

Malo je verovatno da će EU biti u stanju da ode ovako daleko. Srećom, UNMIK ostaje u potpunosti prisutan na severu u svakoj od četiri opštine. UNMIK i jeste logično telo za zastupanje i primenu ovlašćenja UN-a u ovom delu Kosova u skladu sa Rezolucijom 1244. Cilj strategije EU za sever Kosova je odlazak UN-a. Međutim, ukoliko EU ne bude u mogućnosti da ostvari čudo u vidu  napretka kroz nov pristup koji zastupa ambasador Giffoni, biće trenutak da posao bude vraćen UN-u.

Džerard M. Galuči je bivši američki diplomata. Služio je kao regionalni predstavnik UN-a u Mitrovici, na Kosovu, od jula 2005. do oktobra 2008. Viđenja iskazana u ovom tekstu su u potpunosti lična i ne predstavljaju stav bilo koje organizacije. Analize gospodina Galučija o aktuelnim dešavanjima možete pročitati na http://outsidewalls.blogspot.com