호주 의회

Parliament of Australia[2]

호주의 입법부다. 여느 웨스트민스터 체제의 의회처럼 호주 의회는 국왕과 상원, 하원으로 구성되어 있다. 그러나 양원의 구성 방식은 영국과는 다르게 되어 있는데, 우선 주와 준주를 대표하는 상원의원(Senators)을 선출해 상원을 구성하고, 인구에 따라 획정한 선거구별로 대표자를 선출하는 하원의원(MPs)을 선출해 하원을 구성한다. 이는 미국의 의회에서 유래한 제도이다. 물론 정부 형태로 입법부와 행정부의 경계가 다소 흐려져 있는 일원적 행정부(fused executive)를 채택하는 등 대다수의 관행과 제도는 영국의 것을 따른다.

1901년 5월 9일 멜버른에서 에드워드 7세를 대리한 콘월 요크 공작에 의해 첫 의회가 개회되었으며, 이 장면은 1903년작 "Big Picture"로 잘 알려진 기록화로 남았다. 캔버라로 의회가 옮겨간 것은 1927년.

상원의 정원은 76석이다. 각 주에 12석이 배정되어 있고, 노던 준주와 호주 수도 준주에는 2석씩 배정되어 있다. 상원의원 선거는 단기이양제를 채택하고 있기 때문에 하원에 비해 소규모 정당의 발언권이 커지는 경우가 많다. 정부여당은 1981년 이후 지금껏 상원에서 과반을 점유하지 못했으며,[3] 따라서 정부는 상원에서 의안을 통과시키기 위해 야당과 더불어 중립의원들과 협력해야 하는 경우가 잦다.

하원은 151명의 하원의원으로 구성된다. 하원의원 선거는 대안투표제로 치러지며, 이로 인해 상원에 비해 거대양당[4]이 과대대표되는 경향이 있다. 전형적인 의원내각제 국가에서처럼 정부는 정권을 유지하기 위해 하원의 신임(confidence)을 확보하여야 한다.

하원의원의 임기는 3년을 넘지 못하며, 그 전에 하원이 해산되는 경우 임기가 일찍 종료될 수 있다. 상원의원은 그에 반해 6년의 고정 임기를 보장받지만, 3년마다 정원의 절반인 32명[5]이 개선(改選)되어야 하기 때문에 하원의원 선거와 상원의원 선거는 동시에 치러지는 경우가 많다.[6]

양원(兩院)은 모두 캔버라의 캐피탈 힐에 위치한 의회의사당(Parliament House)에서 회의를 진행한다. 물론 각 원(院)은 서로 다른 회의장(chamber)을 쓰지만, 양원 합동 회의(joint sitting)가 소집된 경우 하원 회의장에서 회의가 진행된다.

국왕의 헌법적인 권한은 대부분 연방총독이 대리한다. 연방총독은 총리의 권고에 따라 국왕이 직접 임명하며, 그동안의 관례에 따라 연방총독은 자신에게 주어진 헌법적 권한들을 오직 총리의 요청이나 권고에 따라서만 행사한다.

어느 의원도 동시에 상원의원이면서 하원의원일 수 없다. 그러나 각각 다른 시기에 하원의원과 상원의원을 모두 지낸 사람은 계속해서 있어 왔다.

오직 호주 국민만 양원의원의 피선거권을 갖는다. 헌법이 처음 제정될 당시 모든 호주 국민들은 영국의 신민이었기 때문에, 위 조항에서 외세란 영국 외의 국가를 의미했다. 그러나 1999년 호주 대법원에서 종전의 이 해석을 뒤엎으면서, “최소한 1986년 호주의 완전한 주권 선언과 독립에 관한 법률이 통과된 이후부터는 영국은 외세가 되었다”고 했고, 영국 국민 역시 해당 조항의 적용 대상에 포함되었다.

연방선거에서 의무 투표는 1924년에 도입되었다. 가장 표면적인 이유는 1922년 연방선거에서 투표율이 59.38%를 기록하는 등 투표율이 점차 낮아지고 있다는 것이었고, 의무투표제 도입 후 첫 선거에서는 다시 이 수치가 91.4%로 올라갔다. 이후 투표율은 점차 오르다가 95% 수준에서 왔다갔다 하고 있다.

호주 국민은 1973년 선거법 개정으로 만 18세 이상이 되면 선거권을 행사할 수 있게 되었다. 이전에는 만 21세가 기준이었다.

호주 의회의 상원은 원로원(the Senate)이다. 미국의 상원처럼 호주 상원은 인구에 관계 없이 모든 주에 동등한 의석을 배정하고 있으나, 미국 상원과는 달리 호주의 상원은 창설 이후 줄곧 직선제로만 운용되어 왔다.[7]

이 규정으로 뉴사우스웨일스 등 연방 창설 당시 호주 연방에 가입했던 주는 상원에서 최소 6석을 보장받는다. 그러나 이 규정은 준주에 대한 언급은 하지 않고 있어 노던 준주나 호주 수도 준주는 상원 의석을 배정받지 못했다. 그러다 1974년 호주 의회가 1973년 상원(준주)법[9]을 제정하면서 준주 의석이 신설되었고 지금에 이른다.[10]

위 규정으로 인해 준주 상원의원의 임기는 정확히 하원의원의 임기와 같다. 주 상원의원은 양원 합동 해산의 경우를 제외하고는 6년의 고정된 임기를 보장받는 것과는 다른 것이다.

각 주는 6명의 상원의원을 선거하다가 1949년 선거부터 10명을 선거했고, 1984년 연방선거 이후 현재까지 이 숫자는 다시 늘어 각 주에서 상원의원 12명이 선거된다. 상원의원을 선거하는 방식은 연방 창설 이후 많은 변화를 겪었다. 원래는 ‘general ticket’ 제도[11]를 채택하고 있어 한 정당이 압도적인 다수를 점하거나, 거의 모든 의석을 싹쓸이하는 경우도 발생했다. 대표적으로 1920년 선거에서 국민당이 36명 중 35명의 당선자를 배출한 것과, 1947년 선거에서 노동당이 33석을 독식한 사례가 있다.

그러다가 1948년 단기이양식 비례대표제가 도입되었고, 이는 민주노동당, 호주민주연합, 녹색당과 같은 소규모 정당이 대거 늘어나는 결과로 이어졌다. 이 제도에 의하면 출마한 모든 후보에 대해 선호순서를 표기하여야 했는데, 이러한 선호투표제의 제도적 한계와 연방 창설 이후 줄곧 채택하고 있는 의무투표제는 다수의 무효표를 양산하는 결과를 낳았다. 이에 각 정당이 후보자 명부에 순서를 명기하도록 하고, 그 순서에 이의가 없으면 선거인이 정당 하나만을 골라 표기하도록 하는 정당일괄투표(group ticket voting) 방식이 새로 도입되었다. 물론 후보자별로 선호순서를 표기해도 되지만, 그 많은 후보자들의 선호순서를 일일이 표기하는 것에 비해 정당 하나를 표기하는 것이 훨씬 쉬워 선거인들은 대부분 정당일괄투표로 상원의원선거에 참여한다.[12]

그러나 정당 간 명부에 등재되는 순서를 가지고 거래가 이루어지는 정황이 포착되자, 호주선거관리위원회(AEC, Australian Electoral Commission)에서는 이를 선거 결과를 왜곡하는 행위로 규정하고, 사람들이 선상(線上)투표보다 선하(線下)투표를 적극적으로 이용할 수 있도록 2016년 선택적선호투표(optional preferential voting) 방식을 새로 도입해 정당일괄투표에서 최소 6위까지 선호순서를 표기하거나, 후보선호투표에서 최소 12위까지 선호순서를 표기하면 유효한 투표가 되도록 했다. 즉 선상투표는 더욱 귀찮게, 선하투표는 더 간단하게 바꾼 건데, 제도 도입 이후 전체 유효표 비율 중 선하투표 비율이 점점 늘어나게 됐다.

호주 의회의 하원은 대의원(the House of Representatives)이다. 호주 하원의 선거제도로는 즉석결선제가 시행되고 있으며, 이러한 선거구는 인구를 기준으로 획정된다. 웨스트민스터 체제의 관례에서와 같이, 하원에서 다수를 점하고 있는 정당, 또는 정당들의 연합이 정부를 구성하고 그 대표가 총리로 지명된다. 만약 정부가 하원에서 신임을 확보하는 데 실패하면, 정부는 총독에게 총선의 실시를 제청하거나 일괄 사직하여야 한다.

이른바 “연동 조항(nexus clause)”라 불리는 위 규정으로 하원의원 정수와 상원의원 정수는 같이 움직인다. 따라서 상원의원 정수 76석의 두 배인 152석에는 미치지 못하지만, 현재 하원의원 정수는 151석으로 정해져 있다. 그러나 상원에서 그랬던 것처럼 헌법은 준주의 하원의원을 명시하지는 않았고, 1922년이 되어서야 호주 의회가 제정한 법률에 의해 노던 준주 의석이 신설되었다. 1948년에는 호주 수도 준주 하원 의석이 신설되었고, 이들 준주 하원의원은 1968년 관련 법이 개정되기 전까지는 표결권을 갖지 못했다.[13]

하원의 선거구는 주 또는 준주 전체에 배정된 하원의원 정수가 달라진 경우, 각 선거구의 인구 비례가 맞지 않는 경우, 가장 최근의 선거구 획정으로부터 7년이 경과한 경우에 다시 획정한다.

하원의원 선거에서는 단순다수제로 당선자를 결정하다가, 1918년 보궐선거 이후 당시 정부여당이었던 민족주의당[14]이 선호투표제로 선거제도를 변경하였다. 이 배경을 이해하기 위해서는 호주의 정당 구도를 이해할 필요가 있는데, 간략히 설명하자면 중도~중도 우익 성향의 자유당과 국민당이 구성한 연합[15]과 중도~중도 좌익 성향의 노동당이 대립하는 구도로 되어 있다. 그러나 1918년 스완 보궐선거에 민족주의당(Nationalist Party, 자유당의 전신), 농촌당(Country Party, 국민당의 전신), 노동당이 각각 후보를 냈다가, 비슷한 성향인 민족주의당과 농촌당의 후보가 표를 갈라먹어 노동당 후보가 당선되는 결과가 나왔다. 이에 민족주의당 정부는 이러한 현상을 방지하기 위해 선호투표제를 도입했고, 이후부터는 연합의 두 정당이 노동당에게 의석을 빼앗길 염려 없이 하나의 선거구를 두고 각각 입후보할 수 있게 되었다. 노동당이 이 새로운 제도로 이득을 봤던 최초의 사례는 1990년(...) 선거에 가서야 나온다.

각원(各院)은 의장(presiding officer) 1명을 선출한다. 상원의 의장은 ‘President’라 하는 반면, 하원의 의장은 ‘Speaker’라 한다. 물론 한국에서는 양원제를 시행할 당시에도 각원의 사회자를 의장이라 불렀고, 따라서 각각은 상원의장, 하원의장이라 번역해도 무방하다.

영국 의회를 비롯해 웨스트민스터 체제의 의회에서는 어느 의원이 의장으로 선출되면 그 당적을 포기해야 하는 경우가 대다수다. 따라서 정부여당이 어느 당이든 관계 없이, 의장은 한 번 선출되면 자신이 직접 사의를 표명하거나 정치 은퇴를 선언하지 않는 이상 계속해서 의장을 맡게 된다.[16] 그러나 호주는 그렇지 않다. 상원이든 하원이든 의장은 자신의 당적을 유지하고, 따라서 다수당이 어느 당인지에 따라 자주 의장이 바뀐다. 물론 의장에게는 공정하고 편향되지 않게 의사를 진행할 의무가 주어진다.

이렇게 의장이 당적을 유지하는 이유는, 호주 의회의 정원이 작아서 선거 결과 정부여당이 매우 근소한 차이로 다수당이 되었을 때, 의장으로 선출된 자기 당 의원이 탈당하게 되면 그 우위를 넘겨주게 되는 일이 벌어질 수도 있기 때문이다. 그러나 이는 명목상의 조치에 불과하고, 어느 의안에 대한 투표 결과가 가부동수인 때 의장은 그동안의 관례에 따라 의안에 대한 논의가 지속적으로 이루어질 수 있는 방향으로 표결해야 해야 한다. 그럼에도 표결 외의 상황에서 정부여당은 의장이 자신에게 유리한 쪽으로 의사를 진행하리라고 기대할 수 있는 여지가 상당 부분 있기 때문에 아직까지도 의장의 당적 유지는 공정성 여부와 관련해 논란이 많이 되는 중이다.[17]

이러한 잠정 규정은 의회가 이후 상원과 하원에 대하여 각각 그 의사정족수에 관한 법률을 아래와 같이 의결하면서 변경된다.

따라서 하원의 의사정족수는 재적의원 151인의 5분의 1 31인, 상원의 의사정족수는 재적의원 76인의 4분의 1 19인이 된다.

원칙적으로 의사정족수가 충족되지 못할 경우에는 회의가 성립되지 않는다. 그러나 실무상 의원들은 의사정족수가 충족되지 못하더라도 이를 묵인하고 회의를 계속 진행한다. 이는 특정 사안에 관련된 법안을 논의할 때 그 사안에 관련이 있는 의원만 참석하여 의사정족수에 미달하더라도 나머지 의원들은 의회 밖의 의정활동에 참여할 수 있게 하기 위함이다.

간혹 야당에서 의사정족수의 충족을 요구하는 경우가 있다. 의원은 이 경우 의장에게

라고 말한다. 의장은 그러면

라고 물은 뒤, 의원들이 긍정의 대답을 하면 의사당 경내에 타종을 지시하고 의사정족수가 충족될 때까지 회의를 중지한다.

의사정족수는 대체로 의사당 경내에 있던 의원들이 회의장에 출석하면 충족되기 때문에, 이러한 의사정족수의 충족 요구는 야당이 정부의 의안에 대한 의사진행을 방해하려는 의도로 사용하는 경우가 대부분이다. 한편 타종이 끝난 후에도 의사정족수가 충족되지 않으면 산회가 선포되기 때문에, 정부원내간사장(Government Whip)은 의사당 내에 있는 소속 의원의 수가 충분한지 여부를 확인하여야 한다.